Bolilla 8: Actividad administrativa unilateral IIIš:

8.1- El reglamento administrativo

Concepto

Es el acto unilateral que emite un órgano de la Administración Pública, creador de normas jurídicas generales y obligatorias, que regula, por tanto, situaciones objetivas e impersonales.

Los reglamentos constituyen fuentes del derecho para la Administración Pública, aún cuando proceden de ella misma. Es la fuente de mayor importancia, ya que no solo son dictados por el Poder Ejecutivo, sino también por los demás órganos y entes que actúan en su esfera.

Naturaleza jurídica

En cuanto a la naturaleza jurídica de los reglamentos, hay dos posiciones:

  1. Quienes consideran que se tratan de una actividad administrativa.
  2. Entre otros, Casagne establece que la actividad reglamentaria es una actividad materialmente legislativa o normativa por tratarse del dictado de normas jurídicas de carácter general y obligatorias, por parte de órganos administrativos que actúan dentro de la esfera de su competencia.

La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos denomina a los reglamentos "actos de alcance o contenido general", pero la figura del reglamento no se agota en los actos de alcance o contenido general en sede administrativa, sino que también abarca las normas generales que sólo tienen eficacia interna en la Administración (instrucciones de servicio, circulares).

Fundamentos de la potestad reglamentaria

La potestad reglamentaria de la Administración tiene su fundamento en la lógica y el derecho:

  1. Lógica: se justifica en cuanto los órganos administrativos se encuentran mejor capacitados para reglamentar cuestiones que requieren de una preparación técnica y jurídica de la que el Congreso adolece, por tratarse de un poder político. Las reglamentaciones administrativas requieren rapidez en su sanción y permanentemente deben ser actualizadas, razón por la cual, los órganos administrativos son los más aptos para ello por el principio de inmediatez que los rige.
  2. Derecho: se justifica porque el dictado de normas generales por parte de la Administración asegura el tratamiento igual de los administrados, garantizando así la vigencia del principio constitucional de igualdad ante la ley (art. 16 de la Constitución Nacional).

Comparación con la ley y con el acto administrativo

Los reglamentos se distinguen de la ley formal y del acto administrativo porque están sujetos a un régimen jurídico peculiar, que tiene las características principales siguientes:

  1. Constituyen o integran el ordenamiento jurídico.
  2. Para que entren en vigencia deben ser publicados (producen efectos a partir de su publicación). En cambio, los actos administrativos deben ser notificados, mientras que los reglamentos internos, las circulares y las instrucciones no requieren de publicación alguna.
  3. Pueden ser derogados total o parcialmente por la Administración en cualquier momento, no rigiendo el principio de la estabilidad del acto administrativo.
  4. Están sujetos a los mismos principios que la ley en cuanto a la irretroactividad.
  5. Tienen un régimen de protección jurisdiccional propio. El art. 24 de la L.N.P.A. hace posible la impugnación de los reglamentos en dos supuestos: cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta o inminente en sus derechos subjetivos haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó con resultado negativo; o bien cuando el acto general se hubiera aplicado y contra tales actos se hubieran opuesto sin éxito las instancias administrativas.
  6. Existe un orden de prelación que determina que el acto administrativo (el cual dicta normas individuales) debe ser dictado conforme a las normas generales que contiene el reglamento. De este principio se desprenden las siguientes consecuencias:

  1. En materia de extinción, los reglamentos participan del mismo régimen que las leyes en el sentido de que ningún derecho particular puede impedir su derogación.

Los reglamentos son, por tanto, esencialmente revocables en sede administrativa, mientras que los actos administrativos, en principio, gozan de estabilidad.

De las diferencias apuntadas en el régimen de publicidad, surge que las personas físicas o jurídicas que hubieren tomado conocimiento de un acto administrativo pueden pedir su aplicación aún sin hallarse notificados. Tal posibilidad no existe con relación a los reglamentos en razón de la desigualdad que se generaría con quienes no hubieren tenido la oportunidad de conocer sus disposiciones, lo cual sería violatorio del principio del art. 16 de la Constitución Nacional.

Por esta causa, la última parte del art. 11 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, que reconoce la facultad de quien conozca el contenido de un reglamento antes de su publicación de pedir la aplicación del mismo, debe reputarse inconstitucional.

Reglamentos de los poderes Judicial y Legislativo

En el orden nacional, los reglamentos pueden provenir de la Administración, la Legislatura o del Poder Judicial, ya que las normas de carácter general dictadas por el Congreso o por los organismos judiciales, sin el carácter formal de las leyes o sentencias, son también reglamentos, sujetos, en principio, al mismo régimen jurídico que los dictados por la Administración.

8.2- Clasificación de los reglamentos del Poder Ejecutivo

Según el órgano que dicta los reglamentos, los mismos podrán ser:

  1. Nacionales o provinciales
  2. Presidenciales (decretos), ministeriales (resoluciones o disposiciones) o de entes estatales con personería jurídica.

Según la relación o vinculación de los reglamentos con las leyes, los mismos podrán ser:

  1. Ejecutivos.
  2. Autónomos.
  3. Delegados.
  4. De necesidad y urgencia.

Reglamentos ejecutivos

Son los que dicta el Poder Ejecutivo (art. 99 inc. 2 de la Constitución Nacional) en ejercicio de facultades normativas propias, para asegurar o facilitar la aplicación o ejecución de las leyes, llevando o regulando detalles necesarios para un mejor cumplimiento de las leyes y finalidades que se propuso el legislador.

Se trata de una actividad normativa secundaria respecto de la actividad primaria que es la ley.

Fundamento constitucional

En el orden nacional la Constitución establece que corresponde al Presidente expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias (art. 99 inc. 2 de la Constitución Nacional).

En el orden provincial, encontramos una disposición similar en el art. 87 inc. 3 de la Constitución de la Provincia de Tucumán.

Límites

  1. Los reglamentos no pueden alterar el espíritu de las leyes, porque sino serían nulos.
  2. El Poder Ejecutivo carece de competencia para reglamentar las disposiciones del Código Civil o Comercial (del Derecho Privado) con excepción de los aspectos donde su aplicación le ha sido encomendada (Vg. inscripción de operaciones inmobiliarias o de actos registrables en general).
  3. La reglamentación de una ley no puede prescribir cargas u obligaciones que por su naturaleza sólo puedan ser dispuestas por la ley en sentido formal.
  4. La autoridad competente para reglamentar las leyes es el órgano Presidente de la República, en el orden nacional, o el órgano Gobernador de la Provincia, en el orden local.
  5. No puede llevar lagunas o vacíos, ni definir o aclarar términos de la ley, pero sí podrán precisar los términos, en la medida que esa precisión no agregue condiciones o exigencias que no estén previstas en la ley misma.

Reglamentos autónomos

Se hallan constituidos por normas generales que dicta el Poder Ejecutivo y, en general, la Administración, sobre materias que pertenecen a su zona de reserva. En su dictado, el gobierno o la Administración no aplican una ley sino que directamente interpretan y aplican la Constitución Nacional (Vg. art. 113 de la Constitución Nacional: "La Corte Suprema dicta su propio reglamento interior y nombra sus empleados").

Fundamento

El concepto de reglamento autónomo se vincula esencialmente con la llamada zona de reserva de la Administración, cuya titularidad está a cargo del Poder Ejecutivo.

Sobre la existencia o no de esta zona de reserva de la Administración la doctrina se halla dividida. Sin embargo, resulta indudable la existencia de la misma ya que la separación de poderes no ha intentado convertir al legislativo en un poder con facultades sobre los demás, constituyéndolo en un poder suprapoder.

Límites

El dictado de los reglamentos autónomos corresponde, en principio, al Poder Ejecutivo (art. 99 inc. 1 de la Constitución Nacional).

En los casos en que se ha querido subordinar la Administración a la ley, la Constitución Nacional debe prescribirlo expresamente.

Reglamentos delegados

Se trata de normas generales dictadas por la Administración basándose en una autorización o habilitación del Poder Legislativo, regulando materias de competencia del legislador.

Los reglamentos delegados se diferencian de los decretos - leyes por la existencia de una ley formal que autoriza su emisión.

Es una actividad de carácter excepcional de la Administración.

Fundamento

La realidad demuestra que la legislación delegada es una necesidad y que no altera el principio de la división de poderes. Entre las razones que tornan necesaria la existencia de la delegación legislativa se encuentran:

  1. La falta de tiempo del Congreso.
  2. El carácter técnico de algunos asuntos.
  3. Aspectos imprevisibles de algunas materias.
  4. Exigencias de flexibilidad de algunas normas.

Límites

La delegación legislativa se debe hacer siempre dentro de ciertos límites y debe estar sujeta a la política legislativa, la cual debe estar claramente establecida, no pudiendo ser total ni tampoco encomendarse a los órganos administrativos la facultad de crear delitos, contravenciones o impuestos, materias éstas que exigen la presencia de una ley en sentido formal.

La delegación legislativa debe ser siempre expresa y especial, estableciéndose para cada caso y no en forma genérica.

Clases de delegación

Recepticia

Cuando las normas reglamentarias adquieren el rango formal de la ley.

Remisión Normativa

Cuando la ley autoriza o habilita al Poder Ejecutivo o a sus órganos o entes a dictar normas en determinadas materias y con ciertos límites.

Delegación de materias

Técnica por la cual ciertas materias que se encuentran reguladas por ley pasan, en virtud de una ley, a ser regidas por normas emanadas de la Administración.

Reforma constitucional de 1994

Desde la Reforma a la Constitución Nacional de 1994, la fórmula genérica es que se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo y se declara la caducidad a los cinco años de toda la legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio. Este plazo de caducidad fue extendido por no haberse terminado de analizar cual legislación delegada continuaría en vigencia.

Sin embargo, se prescribe la admisión constitucional de la delegación legislativa con respecto a dos materias:

  1. De administración: siempre que no se altere la zona de reserva legal (Vg. relacionado al poder impositivo, otorgamiento de privilegios de exclusividad, etc.). Por ejemplo: cuando las atribuciones del Congreso son en cierto modo de una mera administración (planes de enseñanza universitaria, secundaria o primaria) o cuando se producen delegaciones por parte del Congreso a entes reguladores.
  2. De emergencia pública: toda interpretación que se haga de ésta admisión es de carácter restrictivo. Para que se produzca esta admisión es necesario que nos encontremos ante una gravísima situación de emergencia pública, susceptible de afectar la subsistencia del Estado, y que ella sea reconocida y declarada por el Congreso.

Todo reglamento delegado se encuentra sometido a un doble control: legislativo y judicial.

La Comisión Bicameral Permanente del Congreso es el órgano parlamentario que ejercerá un control posterior a las reglamentaciones delegadas, pudiendo convalidar o rechazar la misma. El silencio se interpretará como convalidación tácita.

Este control está previsto en el art. 100 inc. 12 de la Constitución Nacional.

Reglamentos de necesidad y urgencia

Hasta antes de la reforma constitucional de 1994, la doctrina se encontraba dividida en cuanto a la validez constitucional de los denominados reglamentos de necesidad y urgencia. Un sector le otorgaba validez constitucional, aunque dentro de ciertos límites. Otro sector los consideraba violatorios del sistema constitucional de 1853 porque entendían que afectaban el principio de la división de poderes.

A partir de la reforma de 1994 puede afirmarse que el decreto de necesidad y urgencia, con todas sus ventajas y riesgos, ha adquirido carta de ciudadanía constitucional, encontrando apoyo en el art. 99 inc. 3 de la Constitución Nacional. El mismo, luego de prohibir al Poder Ejecutivo en ningún caso emitir disposiciones de carácter legislativo, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, a continuación lo faculta a emitirlas cuando se produzcan circunstancias excepcionales que hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes y siempre y cuando no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o régimen de los partidos políticos.

Esta atribución del Poder Ejecutivo se configura como una potestad excepcional y de interpretación restrictiva, sujeta a un procedimiento especial de sanción que debe observarse inexcusablemente para que dichos reglamentos adquieran validez constitucional.

Requisitos

Los siguientes son los requisitos que se deben cumplir simultáneamente en una situación para que se justifique el dictado de un reglamento de necesidad y urgencia:

  1. Necesidad que coloque al gobernante ante la decisión extrema de emitir normas para superar una crisis o situación que afecta la subsistencia y continuidad del Estado, o de grave riesgo social.
  2. Proporción adecuada entre la finalidad perseguida y las medidas que prescribe el reglamento.
  3. Premura con que deben dictarse las normas para evitar o prevenir graves riesgos comunitarios.

Recaudos

Los siguientes son los recaudos inherentes al procedimiento de formación y perfeccionamiento de esta clase de reglamentos:

Para el dictado se deben cumplir dos pasos previos:

  1. que la decisión de dictarlo se adopte en acuerdo general de ministros, y
  2. que tal decreto sea refrendado por todos los ministros que intervienen en el acuerdo, juntamente con el Jefe de Gabinete de Ministros.

A posteriori de su dictado, el perfeccionamiento de la sanción del reglamento de necesidad y urgencia requiere la observancia de los siguientes recaudos:

  1. Sometimiento de la medida a la Comisión Bicameral Permanente del Congreso. Deberá ser realizado por el Jefe de Gabinete y dentro del plazo de 10 días.
  2. Elevación del despacho de ésta Comisión Bicameral al plenario de cada Cámara para su inmediato tratamiento, en el plazo de 10 días.
  3. Dado que la Constitución de 1994 no previó el trámite ni los alcances de la intervención del Congreso, lo cual quedó subordinado al dictado de una ley especial que lo reglamente, la doctrina admite la ratificación tácita si el Congreso no se pronuncia. Si bien esta posición es criticable, la seguridad jurídica exige que se mantenga la vigencia del reglamento de necesidad y urgencia hasta tanto sea derogado formalmente por el Congreso o declarado inconstitucional por el Poder Judicial.

Las opciones desde el punto de vista de Comadira:

Ordenanzas municipales

Con el término "ordenanzas" se denomina a los reglamentos o actos de alcance particular dictados por los órganos representativos municipales (Vg. Consejo Deliberante, Sala de Representantes).

FIN DE LA BOLILLA 8