Bolilla 6: Hechos y actos jurídicos de la Administración Pública

Actividad administrativa unilateral Iº

6.1- Contenido de la actividad jurídica unilateral de la Administración Pública

Actos y hechos jurídicos administrativos

La actuación de la administración se opera a través de actos o hechos que traducen el ejercicio o realización de actividades de diversa índole, en punto a su esencia o sustancia material.

Por su propia naturaleza, la Administración Pública desarrolla una actividad material y objetivamente administrativa, tendiente a satisfacer de forma inmediata las necesidades de bien común o interés público.

Por otro lado, la Administración Pública desarrolla una función que, aún cuando no le ha sido adjudicada en forma exclusiva, coadyuva y hace posible la realización de la función administrativa, entendiéndose por tal "aquella porción de actividad materialmente legislativa que desenvuelve la Administración Pública mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria que le es inherente". Participa de ésta, en forma más limitada y restringida, la función jurisdiccional del Estado (Vg. resuelve controversias o conflictos por medio de actos administrativos).

Sabemos que el conjunto de actividades de la Administración Pública produce sus efectos tanto en el plano externo, con repercusión directa sobre los administrados, como en el orden interno de la propia organización administrativa, o bien otro tipo de relaciones jurídicas, las cuales son vínculos interadministrativos, entre sujetos o entidades estatales.

Hechos administrativos

Entendemos por hechos jurídicos la causa eficiente que provoca el nacimiento, la modificación, la transformación o la extinción de los derechos y obligaciones.

Así, el Código Civil en su art. 896 nos dice: "Los hechos de que se trata en esta parte del Código son todos los acontecimientos susceptibles de producir alguna adquisición, modificación, transferencia o extinción de los derechos u obligaciones". Estos hechos pueden asumir carácter humano o provenir de la naturaleza.

Los hechos humanos se denominan hechos subjetivos, mientras que los producidos por la naturaleza (o naturales) se denominan hechos objetivos.

Hechos administrativos de carácter subjetivo

Constituyen una especie de hecho jurídico signado por caracteres propios, habida cuenta de la necesaria presencia de un órgano estatal para que ellos se configuren. Son comportamientos materiales u operaciones que traducen el ejercicio de una actividad física de los órganos administrativos (que podrá ser un acto administrativo anterior e, inclusive, los hechos permiten discernir la presencia de una voluntad tácita de la administración).

El hecho se diferencia del acto administrativo en que éstos son siempre producto de una declaración, de una exteriorización al plano jurídico de un proceso intelectual.

Hechos administrativos de carácter objetivo

Los hechos naturales u objetivos también interesan al Derecho Administrativo por cuanto son datos del mundo real que no poseen valor jurídico en sí mismo, sino en la medida que integran elementos de hechos jurídicos (Vg. tiempo, espacio, medida de las cosas). Así, el tiempo interesa en lo relativo a la caducidad y la prescripción; el espacio interesa en lo relativo a la competencia en razón del territorio; la medida de las cosas en lo relativo a la aplicación del sistema métrico decimal a todos los contratos.

Vías de hecho administrativas (art. 9 Ley Nacional de Procedimientos Administrativos)

Tal concepto pertenece al campo de la ilegitimidad y comprende todos aquellos comportamientos materiales que, sin alcanzar a configurar una declaración, impliquen una grosera o grave violación del ordenamiento jurídico.

Si partimos que el acto es una declaración o exteriorización al plano jurídico de un proceso intelectual, a diferencia de un hecho administrativo que es el comportamiento material que implica el ejercicio de una actividad física de los órganos administrativos, tendremos que las vías de hecho administrativas se configurarán cuando este comportamiento material implique una grosera o grave violación del ordenamiento jurídico.

La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos señala, enunciativamente, dos supuestos de vías de hecho:

  1. El comportamiento material de la administración que sea lesivo de un derecho o garantía constitucional de un individuo.
  2. La puesta en ejecución por parte de la administración de un acto, hallándose todavía pendiente algún recurso administrativo por parte del individuo de los que, en virtud de norma expresa, implique la suspensión de la ejecutoriedad del acto que se puso en ejecución, o que, habiéndose resuelto, no fuere notificado.

6.2- Actos administrativos. Concepto y función actual.

El acto administrativo comprende toda declaración proveniente de un órgano estatal, emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa y caracterizada por un régimen jurídico exorbitante, que genera efectos jurídicos individuales directos con relación a los administrados destinatarios del acto. El acto administrativo trasciende el ámbito interorgánico de la administración, proyectándose al plano externo por efecto de la exteriorización de la voluntad del órgano estatal.

Se diferencian de los actos de administración en que éstos últimos son internos. Los actos de administración son aquellos cuyos efectos repercuten directamente en órganos de una misma persona pública estatal.

Concepto

La teoría del acto administrativo tiene su razón de ser en la propia finalidad del Derecho Administrativo, en cuanto propende a la prosecución del bien común, a través de actividades jurídicas homogéneas que precisan llevarse a cabo mediante un régimen jurídico diferente al que es propio de los actos del derecho privado.

En la elaboración de ésta teoría se tuvo en cuanta no sólo el interés público que el Estado persigue, sino también las garantías debidas al administrado, las cuales surgen del sometimiento de la administración a principios y reglas legítimas.

El acto administrativo constituye una declaración que traduce al mundo exterior un proceso de tipo intelectual (por oposición a los hechos administrativos que consisten en un comportamiento material que implican una actividad física de la administración).

El concepto de acto administrativo comprende tanto a las típicas declaraciones de voluntad (Vg. inscripción de derechos reales, certificados de defunción), como a las declaraciones de conocimiento (Vg. certificado del cual surge la inhibición de bienes de una persona) y las de opinión o juicio (Vg. expedición de certificado de buena conducta).

El acto administrativo se diferencia del acto jurídico privado por cuanto en el derecho privado la declaración está encaminada a producir, en forma inmediata, una modificación del orden jurídico, mientras que en el derecho público, el acto administrativo abarca un espectro más amplio incluyendo también declaraciones, las cuales no persiguen esa finalidad sino de forma mediata.

En el acto administrativo la declaración emana siempre de los órganos del Estado, por lo que no es posible que entidades no estatales dicten actos administrativos a pesar de que el derecho público las regule.

En definitiva, la noción de acto administrativo comprende toda declaración proveniente de un órgano estatal, emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa y caracterizada por un régimen jurídico exorbitante, que genera efectos jurídicos individuales diversos con relación a los administrados destinatarios del acto.

Efectos del acto administrativo

A diferencia de los actos de la administración (interorgánicos) los actos administrativos producen efectos en el plano externo, es decir, frente a los administrados.

Por administrado o tercero destinatario entendemos:

  1. Persona física.
  2. Persona jurídica de carácter privado.
  3. Persona pública no estatal.
  4. Agentes públicos en supuestos de actos internos que afecten los derechos emergentes de la relación de empleo o función pública.

Lo esencial del efecto del acto administrativo es que se produzcan en forma directa. Efectos jurídicos directos son aquellos que surgen del propio acto.

O sea que sólo se concibe la existencia del acto administrativo cuando sus efectos alcanzan la esfera jurídica de los administrados.

El acto administrativo es un producto de la actividad materialmente administrativa. Así concebido, permite diferenciarlo de aquellos actos que dicta la administración, tanto en el ejercicio de la actividad materialmente legislativa (Vg. reglamentos) como de aquellos actos cuyo contenido aparece regulado por el derecho civil o mercantil (Vg. actos de objeto privado de la administración).

Definiciones doctrinarias

Marienhoff (criterio amplio)

Acto administrativo es toda declaración, disposición o decisión de autoridad estatal en ejercicio de su propia función administrativa, productora de un efecto jurídico.

Declaración: incluye a los actos unilaterales u bilaterales. Respecto de los bilaterales, distingue: a) bilaterales en su formación y unilaterales en sus efectos (Vg. el acto administrativo que concede una jubilación anticipada o permiso de uso especial del dominio público); y b) bilaterales en su formación y sus efectos (Vg. contratos).

Disposición: incluye a los actos de contenido general e individual.

Decisión: comprende a los actos de contenido jurisdiccional.

En ejercicio de sus propias funciones administrativas: excluye así a los llamados actos civiles de la Administración Pública, que son aquellos cuyo contenido regula el derecho privado, sea civil o comercial. También quedan excluidos los actos institucionales (porque son políticos), los actos de administración (por no producir efectos jurídicos) y los llamados actos preparatorios (por ser consultivos o meros informes técnicos).

Solamente los órganos que integran el Estado pueden emitir actos administrativos.

Casagne (criterio intermedio)

Para este autor, acto administrativo es toda declaración de un órgano estatal emitida en ejercicio de función materialmente administrativa y caracterizada por un régimen jurídico exorbitante que produce efectos jurídicos individuales en forma directa con relación a los administrados o terceros destinatarios del acto.

La definición propuesta por Casagne excluye a los reglamentos, por tratarse de una función materialmente legislativa y que produce efectos generales. También quedan excluidos los actos de contenido jurisdiccional (por tener éstos un régimen jurídico propio).

En ejercicio de la función materialmente administrativa, el acto administrativo comprende a los actos unilaterales y bilaterales, excluyendo a los actos civiles e institucionales.

Solamente los órganos que integran el Estado pueden emitir actos administrativos.

Gordillo (criterio restrictivo)

Gordillo considera que acto administrativo es toda declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma inmediata.

Al decir "toda declaración unilateral ... que produce efectos jurídicos en forma inmediata", considera actos administrativos a los emanados del órgano en ejercicio de función administrativa que produce efectos individuales.

Así, excluye a los reglamentos, que no producen efectos jurídicos directos ni individuales, como así también a los actos bilaterales por considerar que la voluntad del particular no concurre como presupuesto del acto administrativo. También queda excluido la posibilidad de ejercicio de la función jurisdiccional por la Administración Pública, o sea los actos de contenido jurisdiccional no son actos administrativos.

Para Gordillo, no sólo los órganos estatales sino también las corporaciones (Vg. colegios profesionales), e incluso los particulares (Vg. concesionarios de obras y servicios públicos) pueden emitir actos administrativos.

Clasificación de los actos administrativos

Podemos clasificar a los actos administrativos en cuatro grandes grupos, que a su vez incluyen o subsumen algunas categorías de actos autónomos, a saber:

  1. Por la estructura del acto
    1. Según las voluntades que intervienen en su formación será:
      1. Unilateral
      2. Bilateral. El acto administrativo bilateral, a su vez, puede ser bilateral
        1. en su formación y en sus efectos
        2. en su formación, pero unilateral en sus efectos

    2. Autónomos
      1. Por sus efectos, los actos administrativos autónomos pueden ser:
        1. Mero acto administrativo: la Administración Pública se dirige únicamente al cumplimiento del acto. Los efectos de éste no los determina la Administración Pública sino el derecho vigente (Vg. otorgamiento de una jubilación ordinaria: dados los requisitos, sólo otorga la jubilación.
        2. Acto administrativo - negocio jurídico: la Administración Pública quiere el acto en sí mismo y también quiere los efectos jurídicos que el acto está llamado a producir (Vg. nombramiento de un empleado).

      2. Por los sujetos de derecho que intervienen, el acto puede ser:
        1. Simple: es el formado por la voluntad de un sólo sujeto de derecho (órgano administrativo, que puede ser burocrático o colegiado).
        2. Complejo: es el emanado de la voluntad concurrente de varios órganos o sujetos administrativos (que pueden ser del mismo ente o de diferentes entes públicos estatales), que funden sus voluntades en una sola, persiguiendo un contenido y un fin único. Las voluntades se funden y unifican.
        3. Colectivo: es el que resulta de varias voluntades de contenido y finalidades iguales, pero distintas unas de otras, las cuales se unen solamente para su manifestación común, pues jurídicamente se mantienen autónomas (Vg. contrato celebrado simultáneamente por varias comunas con un mismo hospital para la internación y asistencia de los respectivos enfermos pobres).

  2. Por el alcance del acto con relación a las personas. Puede ser:
    1. General: se refiere a todas las personas, indeterminadamente (Vg. reglamento).
    2. Individual: se refiere a una, varias o muchas personas determinadas o determinables.

  3. Por el ámbito jurídico en el que el Estado desarrolla su capacidad o competencia (recordemos que el Estado tiene una personalidad, pero doble capacidad o competencia):
    1. Ámbito de derecho público: cuando la Administración Pública actúa en su calidad de tal, ejerciendo su normal capacidad de derecho público, los actos que emite se consideran actos administrativos.
    2. Ámbito del derecho privado: cuando la Administración Pública realiza sus actos en la esfera de los derechos privados, hablamos de actos civiles de la administración.

  4. Por la índole de la actividad que ejerce la administración. Toda la actividad de la Administración Pública en un Estado de Derecho debe desarrollarse dentro del orden jurídico y de acuerdo a los fines de la ley. Este principio se puede clasificar en grados diferentes: administración reglada o administración discrecional, lo cual dará lugar, a su vez, a distintos tipos de actos:
    1. Actos reglados o vinculados: la Administración Pública aparece aquí completamente vinculada a la norma, la cual contiene reglas que deben ser observadas. Los actos que emita serán, entonces, en mérito a normas que predeterminan y reglan su emisión (Vg. el administrado que solicita la concesión del uso de agua pública para irrigación; cumplidos los requisitos, la administración debe otorgar la concesión de uso).
    2. Actos discrecionales: la Administración Pública estará determinada por datos revelados por la técnica o la política, con relación al caso concreto que se considere. En consecuencia, los actos que emita deberán expresar el mérito, la oportunidad o conveniencia, conforme los datos revelados (Vg. cuando el Poder Ejecutivo determina eximir de ciertos impuestos por un breve lapso de tiempo a los industriales que aumenten su producción en un determinado porcentaje).

Caracteres del acto administrativo

Si bien cada régimen político tienen una administración configurada de acuerdo a los fines perseguidos en cada época histórica, el estudio acerca de la evolución de las mismas muestra la existencia de un conjunto de privilegios que, fundados en la posición de supremacía del Estado, crearon una situación jurídica exorbitante respecto de los administrados. Tales prerrogativas, que habilitan a la administración a avanzar sobre la esfera jurídica de los particulares, han sido denominadas "privilegios para afuera".

Entre las prerrogativas de dicho grupo se hallan:

  1. Presunción de legitimidad (art. 12 L.N.P.A., art. 47 L.P.P.A., art. 147 Ordenanza)
  2. Es una presunción iuris tantum.

    Por ella se entiende que el régimen administrativo ha sido dictado en armonía con el ordenamiento jurídico, es decir, con arreglo a derecho.

    Su fundamento se encuentra en la presunción de validez que acompaña a todos los actos estatales, principio en el que se basa, a su vez, el deber del administrado de cumplir el acto administrativo. De no existir tal regla, toda la actividad administrativa sería cuestionable y, aunque la legitimidad fuera patente, se podría anteponer un interés individual (de naturaleza privada) al interés colectivo (de naturaleza pública), obstaculizando así el cumplimiento de los fines públicos. Es decir, que en ausencia de la presunción, cualquiera podría cuestionar la legitimidad del acto administrativo.

    El derecho positivo argentino en el orden nacional ha consagrado la existencia de la presunción de legitimidad como principio propio del acto administrativo y lo mismo acontece en el orden provincial, además de hacer mención a la nulidad manifiesta (el acto administrativo goza de presunción de legitimidad salvo que estuviera afectado de un vicio que surja de él mismo, en el orden provincial).

    1. Efectos:
      1. Los jueces no pueden anular el acto administrativo de oficio.
      2. El particular que la alegue debe probar la ilegitimidad (los hechos se prueban, el derecho se alega).
      3. El particular tiene el deber de cumplir el acto administrativo.

    2. Crítica: Deriva de la incongruencia de sostener que todo acto administrativo (aún aquellos con vicios manifiestos) gozan de tal presunción, por cuanto bastaría con negar la presunción de legitimidad en aquellos supuestos en que los vicios surjan patentes y notorios, sin que sea necesario desconocer la existencia de este principio. Esto es que sin negar el principio, hay que exceptuar de tal presunción a los actos administrativos de los que surjan manifiestamente los vicios.
        1. Caso Los Lagos: la tendencia jurisprudencial se inclinó a reconocer la posibilidad de que pueda invalidarse un acto administrativo portador de un vicio manifiesto sin necesidad de realizar una investigación del hecho.

      Esta afirmación perdió vigencia en razón de que la jurisprudencia existente establece que la ilegalidad manifiesta, por sí sola, ya excluye la posibilidad de investigación de hecho alguno.

    3. Conclusión: La presunción de legitimidad no reviste carácter absoluto, pues cede ante la aparición de vicios manifiestos en el acto administrativo. En estos casos, el acto administrativo que no posee presunción de legitimidad, carece de ejecutoriedad, tornando procedente la suspensión del mismo si, no obstante, la administración insistiera en cumplirlo. O sea que si la administración insiste en la ejecución del acto viciado, el mismo se suspenderá, como una sanción menor que la invalidez.

    El acto afectado de nulidad manifiesta no se presume legítimo y la administración tiene la obligación de revocarlo de oficio, según Gordillo. En la Provincia de Tucumán, la obligación de la administración es de suspenderlo de oficio.

  3. Principio de ejecutoriedad
  4. Consiste en la facultad de los órganos estatales que ejercen la función administrativa para disponer la realización o cumplimiento del acto administrativo por sus propios medios, sin intervención judicial, dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico.

    1. "...sin intervención judicial...":
    2. No se debe confundir la "facultad que tiene el Poder Ejecutivo para utilizar la coacción estatal" (Vg. usar la fuerza pública) con la denominada "ejecutoriedad del acto administrativo" (el cual no se hace valiéndose de la coacción).

      Este último surge de la propia sistemática constitucional, en la cual, conforme al sistema de frenos y contrapesos, se ha reservado al Ejecutivo (y éste lo ha delegado a su Jefe de Gabinete, art. 99 inc. 1 y art. 100 inc. 1 de la Constitución Nacional) la administración general del país. La dinámica constitucional impone la vigencia de éste principio dada la singular gravitación en el orden social y económico de la actividad administrativa, la que se vería resentida si cada vez que desee poner en cumplimiento un acto administrativo necesitara el acuerdo del particular o de la justicia (en los supuestos de que el particular se negara a concederlo).

    3. "...dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico..."
    4. El principal límite a la facultad administrativa de ejecutar el acto surge del principio por el cual toda ejecución coactiva sobre personas o bienes debe estar dispuesta por los jueces, así:

      No podrá activar la Administración Pública, en forma coactiva sin intervención judicial en aquellos casos en los que el acto recaiga sobre la persona o los bienes del administrado.

      Tal es el principio o excepción, que a su vez admite excepciones en ciertas situaciones en que la administración puede realizar la ejecución coactiva del acto administrativo (es una excepción de la excepción, según el Dr. Novillo):

        1. La protección de dominio público (Vg. para los que acampan en una plaza no es necesario juicio de desalojo ya que la propia autotutela se autodefiende).
        2. Demolición de un edificio que amenaza ruina.
        3. Incautación de los bienes muebles que implique un peligro inmediato para la salud y/o moralidad de los habitantes.
        4. La decisión ejecutoria en la ocupación temporaria anormal (Vg. en caso de incendio, los bomberos no piden permiso; o cuando la policía usa el auto de una persona para perseguir a un delincuente).

    O sea que la Administración Pública puede actuar coactivamente, pero necesitará de la intervención judicial cuando los actos recaigan sobre personas o bienes, salvo los casos expresados en los que por más que recaigan sobre bienes o personas, no se requiere intervención judicial.

  5. La suspensión del acto en sede
    1. Administrativa: como consecuencia de la regla de la ejecutoriedad del acto administrativo, la promoción de un recurso en sede administrativa no provoca la suspensión de los efectos del acto recurrido, salvo que una norma expresa disponga lo contrario. Para ello se tiene en cuenta el daño y la ilegalidad, que el acto no tuviere presunción de legitimidad por adolecer de nulidad manifiesta (en la Nación debe ser nulidad absoluta, mientras que en Tucumán, manifiesta) o que existan razones de interés público.
    2. Judicial: completar con las bolillas 10 y 11.

Dentro de los caracteres del acto administrativo podemos encontrar dos principios más, los cuales asumen carácter eventual y excepcional. Ellos son:

  1. Principio de ejecutividad del acto administrativo
  2. El título ejecutivo del acto administrativo, en nuestro país, es la excepción no la regla, y debe hallarse fundado en norma legal.

    La ejecutividad se refiere al título del acto, pero sólo en el plano procesal.

    Todo acto administrativo goza de ejecutoriedad, pero sólo en casos de sometimiento del mismo acto a la sede procesal es que se lo considera como título ejecutivo.

    Ejecutividad en el Derecho Administrativo se refiere a cualquier acto administrativo y es sinónimo de eficiencia del acto, relacionado con la capacidad o autosuficiencia del mismo para probar algo.

    El acto administrativo no es un título ejecutivo, pero excepcionalmente se lo considerará título ejecutivo cuando deba sometérselo a instancia judicial, lo cual sería la excepción.

  3. Principio de retroactividad del acto administrativo (art. 13 L.N.P.A.)
    1. También constituye una excepción, ya que la regla es la irretroactividad, fundándose ésta en la necesidad de garantizar la no afectación de los derechos constitucionales que se han incorporado al patrimonio del administrado.
    2. La retroactividad consiste en que:
      1. Se puede volver sobre la constitución o extinción de una relación jurídica administrativa ya constituida o extinguida.
      2. Se atribuyan distintos efectos al acto administrativo originario.
      3. Se reconozcan efectos anteriores a un acto sujeto a aprobación

Requisitos. Elementos del acto administrativo.

Voluntad en el acto administrativo

La voluntad constituye siempre la construcción racional de una realidad psicofísica, la cual existe tanto en los órganos cuyo titular es un individuo como en los órganos de carácter colegiado, admitiéndose su configuración en forma implícita o por silencio.

La voluntad constituye un requisito presupuesto, antes que un elemento del acto administrativo.

Con esto se trata de afirmar que la voluntad del órgano administrativo, que es una condición esencial para su validez, juega un papel distinto que los restantes elementos (subjetivo, causa, objeto, forma, finalidad) en el sentido de que ellos son los que condicionan y entrelazan la voluntad. La voluntad aparece, subsumida en dichos elementos, y el valor de ésta distinción se advierte en el problema de la invalidez del acto administrativo, ya que es posible que existan vicios de la voluntad (subjetivo) independientemente de los vicios que puedan surgir respecto de cada elemento en particular (objetivo).

El cuadro siguiente se corresponde a los elementos del acto administrativo (en la página siguiente):

 

Esenciales:

su inexistencia provoca la invalidación del acto administrativo

Subjetivo

Conjunto de elementos que rigen la actuación y facultades de las partes intervinientes. En el Derecho Administrativo el concepto de parte se aplica a órganos.

Competencia

Aptitud legal que surge del conjunto de facultades y atribuciones que corresponden a los órganos y sujetos estatales.

La competencia debe surgir de la norma, su ejercicio es irrenunciable y es inderogable e improrrogable.

  • En razón de la materia: es la adjudicada por el derecho objetivo para la realización de las tareas que se le encomienden relacionadas a los fines de su creación.
  • En razón del lugar: es la división de la competencia sobre la base de circunscripciones territoriales que limitan su campo de acción.
  • En razón del grado: está vinculado a la jerarquía. Es la posición que el órgano tiene en la estructura jerárquica.
  • En razón del tiempo: es la que está sujeta a un plazo de duración, vencido el cual cesa la misma, o que corresponda a partir de cierto término
  

Capacidad

Se requiere tanto en el agente público, funcionario, como en el administrado. Se aplican las normas del Código Civil (de hecho y de derecho)

 
 

Causa

Consiste en las circunstancias y antecedentes de hecho y de derecho que justifican el dictado del acto administrativo (Vg. circunstancias de hecho: edad, aporte, años de servicio; circunstancias de derecho: la norma jubilatoria. El acto administrativo sería el otorgamiento de la jubilación

 

Objeto

Es el contenido del acto administrativo que consistirá en lo que el acto decida, certifique u opine a través de la declaración pertinente. Debe reunir una serie de requisitos cuya ausencia genera la invalidez del acto: lícito, cierto y determinado, posible física y jurídicamente, razonable, moral, etc.

 

Forma

Es la exteriorización de la voluntad al plano jurídico, y constituye el elemento aglutinante de esa voluntad en el acto administrativo. Requisito esencial de validez del acto administrativo.

Los modos de declaración de la voluntad son:

  • Verbal (Vg. los varitas, usan señas).
  • Escrito (Vg. cuando hay obligación de pronunciarse sobre un acto).
  • Silencio: (Vg. cuando mediando obligación de pronunciarse, no se lo hace, se entiende como negativa). En Tucumán está reglada en el art. 19 de la Constitución Provincial (ver B. 11).

Para Casagne puede ser expreso (incluye signos y señales) o tácito (silencio).

1ª Posición: Circunscribe el concepto de forma a una acepción estricta, entendiendo por tal la declaración de voluntad una vez formada, o sea la que debe observarse o se observa al emitir el acto.

2ª Posición: sostiene que la forma contiene todo el procedimiento de formación de la voluntad administrativa y las distintas maneras como el acto cobra publicidad (publicación o ratificación).

3ª posición (cátedra A de Derecho Administrativo): adhiere a la primera posición (restringida) porque considera que la publicación y la notificación hacen a la eficacia del acto, no a la existencia y validez del mismo.

Casagne: no ve en la publicación y notificación un acto distinto; para él forman parte del elemento forma.

Tucumán: se debe notificar fehacientemente considerandos y resoluciones. Por ende, la notificación sí formaría parte del elemento forma.

 

Finalidad

Toda la doctrina reconoce su existencia como una condición de validez del acto administrativo.

La finalidad que se persigue al dictar cualquier acto administrativo debe hallarse en el marco de la función administrativa y el ordenamiento jurídico, apareciendo exigida como un requisito de legalidad del acto, tanto en la actividad reglada como en la discrecional. El acto no puede perseguir otro fin que el interés público.

 

Motivación

Es la expresión de la causa en el acto. Comprende la exposición de las razones que han llevado al órgano a emitirlo, y en especial, la expresión de los antecedentes (causa) de hecho y de derecho que preceden y justifican su dictado.

Para Casagne, la motivación es un requisito que integra el elemento forma y es expresión tanto de la causa como de la finalidad del acto.

Accidentales

Son aquellas cláusulas que amplían o restringen el contenido normal del acto.

Podrán ser esenciales cuando no fuere posible separarlas sin que afecte la esencia del acto.

Plazo: Indica el instante de tiempo en que el acto comienza a producir efectos jurídicos, o bien el momento en que los mismos cesan. Hay dos tipos: término inicial y término final.

En el Derecho Administrativo, al igual que en el Civil, los plazos se computan por días corridos, salvo norma en contrario.

Condición: es el acontecimiento futuro e incierto al cual se subordina el nacimiento o extinción de los efectos del acto administrativo. Esto da origen a la condición suspensiva o resolutoria.

Modo: es la carga u obligación que se impone al particular administrado por parte de la administración pública (esta puede, discrecionalmente, incluirla o no). Vg. construcción de un hospital por parte del contratista de una obra pública que se realizará en sitios alejados de los centros urbanos.

 

Otras cláusulas. Reservas de revocación y rescate:

Reserva de revocación: facultad de la administración de reservarse el derecho a revocar una concesión de servicios públicos por razones de interés general, sin abonar indemnización alguna (Vg. Aguas del Aconquija).

Reserva de rescate: debe estar expresamente pactada y dispuesta en sede judicial, ya que implica la posibilidad de incautarse de los bienes del concesionario del servicio público

Otros actos administrativos

A)Actos interorgánicos: la actividad interorgánica es la que vincula a dos o más órganos de la administración, integrantes de una misma persona pública estatal. Lo esencial del acto interorgánico es que no produce efectos jurídicos directos con relación a los administrados, ya que opera sólo en el plano interno de la persona pública estatal.

Como no interesa el alcance general o individual, de los actos emitidos, los mismos poseen esencialmente el mismo régimen jurídico.

Tanto en la doctrina extranjera como en la nacional se ha postulado la existencia de los actos internos de la administración (a los cuales se los llama actos de administración, entendiéndose por tales aquellos cuyos efectos repercuten directamente en órganos de una misma persona pública estatal).

Las relaciones interorgánicas a que dan origen los actos internos de la administración, se clasifican en:

  1. De colaboración (Vg. propuestas).
  2. De conflicto (Vg. cuestiones de competencia).
  3. De jerarquía (Vg. circulares e instrucciones).
  4. Consultivas (Vg. dictámenes).
  5. De control (Vg. observación del Tribunal de Cuentas).

A estas relaciones se les aplica supletoria o analógicamente las normas y principios del régimen del acto administrativo, con ciertas peculiaridades:

  1. No rige en toda su dimensión el carácter de ejecutoriedad, salvo en las relaciones de vinculación jerárquica (porque el superior se impone ante el inferior).
  2. Tampoco se aplica el principio de la estabilidad del acto administrativo ya que no se concibe que los órganos de una misma persona pública estatal posean derechos subjetivos o intereses legítimos que puedan contraponer al propio del ente estatal que integran.
  3. Su régimen de publicidad solamente requiere que su conocimiento sea adquirido por el órgano.
  4. Son, en principio, irrecurribles, salvo que afecte el status jurídico del funcionario o empleado público, porque ya afectaría a terceros y, por ende, serían externos.
  5. Tampoco son susceptibles de impugnación, salvo: a)conflictos de competencia (en el procedimiento administrativo se acepta que los órganos defienden sus atribuciones ante la negativa o desconocimiento de las mismas por el superior jerárquico); b) actos de control (pueden recurrir en sede administrativa cuando adolece de nulidad el control); y c) actos que afectan derechos de los agentes públicos (se reconoce al agente público facultad de recurrir en sede administrativa).

B)Relaciones interadministrativas - actos interadministrativos: Por relaciones interadministrativas hay que entender que es la que vincula a dos o más personas públicas estatales, ya se trate del Estado en sentido lato (Nacional o Provincial) o de cualquiera de las personas jurídicas públicas estatales que constituyen entidades descentralizadas, poseedoras de personalidad jurídica propia.

El principio que rige estas relaciones es el de "unidad en la acción estatal", el cual elimina todo enfrentamiento o controversia entre sujetos estatales.

Para la eficacia de este principio resulta imprescindible la relativización de la personalidad de estos sujetos, por una parte, y la inaplicabilidad de las prerrogativas del poder público en este tipo de relaciones interadministrativas.

En el marco de estas relaciones interadministrativas, pueden darse dos tipos de relaciones:

1)Relaciones entre entidades estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno (Vg. entre entidades nacionales) [ver Casagne, página 59].

2)Relaciones entre distintas esferas de competencia constitucional (Vg. entre entidades nacionales y provinciales).

Solución de conflictos administrativos

La relativización de la persona jurídica y la superación de las formas privadas que las entidades estatales pueden asumir, conduce a la configuración de un especial sistema de solución de los conflictos interadministrativos.

A) Controversias entre entidades que actúan en una misma esfera de competencia constitucional

El conflicto interadministrativo puede producirse tanto en el orden nacional como en el provincial.

Ejemplo: si la controversia se da entre el Estado nacional y una de sus entidades jurídicamente descentralizada, la resolución del mismo compete al Poder Ejecutivo por aplicación del principio que fluye del art. 99 inc. 1º y del art. 100 inc. 4º de la Constitución Nacional (el jefe de Gabinete ejerce funciones y atribuciones que le delegue el Presidente de la Nación y, en acuerdo de gabinete, le corresponde resolver sobre las materias que le indique el Poder Ejecutivo, o por su propia decisión en aquellas que por su importancia estime necesario, en el ámbito de su competencia).

Lo propio sucede en el ámbito provincial en lo que concierne a la competencia del órgano Gobernador.

B) Conflictos entre personas jurídicas estatales pertenecientes a diferentes esferas de gobierno

La competencia para dirigir el conflicto en que el Estado Nacional (o alguna de sus entidades jurídicamente descentralizadas) y una o más provincias (a alguna de sus entidades jurídicamente descentralizadas) o de las provincias entre sí, corresponde a la jurisdicción originaria y exclusiva de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

FIN DE LA BOLILLA 6