Bolilla 3: Sujetos de la relación jurídica administrativa

La Administración Pública Iº

Introducción

Por régimen jurídico administrativo vamos a entender que es aquella relación que se entabla entre el sujeto deudor (la Administración Pública centralizada o descentralizada) y el sujeto acreedor (el particular o administrado) en miras a la consecución del bien común regido por la justicia distributiva.

Distinción entre Administración Pública centralizada y descentralizada; desconcentración

Son técnicas de organización administrativa, que se complementan con otra técnica, la desconcentración. Esta última implica la atribución de competencias para resolver en forma definitiva, en determinados procedimientos, a órganos inferiores, pero siempre dentro de la misma organización o ente estatal. Actúa en ambos sectores de la Administración Pública (centralizada o descentralizada).

Para poder explicar la distinción entre Administración Pública centralizada y descentralizada (cuya nota determinante para diferenciar uno y otro sector de la Administración Pública gira en torno al tema de la personalidad jurídica), debemos partir de la personalidad jurídica del Estado, en cuanto la misma es un continente en el cual coexisten distintos grados de personalidad, distribuidos a lo largo de su compleja estructura organizativa.

En el Derecho Administrativo la noción de personalidad se distingue de la que podemos encontrar en el Derecho Privado. Podemos considerar como elementos constitutivos de la personalidad a:

En el fenómeno organizativo del Estado, es posible hallar órganos o subcomplejos administrativos que gozan de los atributos mencionados (capacidad, imputación y legitimación), sin llegar a poseer la plenitud de la personalidad jurídica, dado que el único que goza de la personalidad jurídica plena es el Estado, porque tiene el máximo grado de subjetividad y la máxima competencia.

A raíz de esto, podemos decir que el Estado se nos presenta como una plurisubjetividad de un aparato organizativo complejo, en tanto que, limitándonos a la consideración de la Administración Pública, podemos ver que en ella coexisten dos formas organizativas:

  1. La Administración Pública centralizada: integrada por meras figuras jurídicas subjetivadas, en cuanto son susceptibles de recibir una cierta imputación jurídica.
  2. Las facultades de decisión están reunidas en los órganos superiores de la administración,

    La administración centralizada carece de otra personalidad jurídica que la asumida por el propio Estado Nacional, encontrándose compuesta por órganos sin el atributo de la personalidad.

  3. La Administración Pública descentralizada o institucional: integrada por personas jurídicas (sin perjuicio de que cada una de ellas contenga en su organización figuras jurídicas subjetivadas) que gozan de una personalidad derivada, subordinada, tributaria de aquella otra principal que es el Estado.

Está integrada por entes, es decir, personas jurídicas diferentes al Estado Nacional.

Significa que la competencia se ha atribuido a un nuevo ente separado de la administración central, dotado de personalidad jurídica propia y constituido por órganos propios, centralizados o descentralizados, que expresan la voluntad de ese ente.

Podemos concluir que la subjetivización, y, por ende, la personalización, depende de la atribución de la competencia que se le otorga al órgano. Cuando la figura jurídica subjetivada alcanza su mayor grado de subjetivización, se transforma en persona jurídica. Es decir, la mayor subjetivización importa un mayor grado de participación en los elementos mencionados (capacidad, imputación y legitimidad).

3.1- La organización administrativa

Concepto

La organización del Estado, desde el punto de vista administrativo, es el conjunto de disposiciones normativas que regulan la organización estructural, la distribución de competencias y el funcionamiento de los entes y órganos administrativos, con la finalidad esencial de coordinar el accionar entre los mismos.

Clases de organización administrativa

  1. Simple: un reducido número de personas actúa bajo la dirección de un solo jefe.
  2. Compleja: cuando se produce la unión de dos o más organizaciones simples en pos de un objetivo común más general.

  3. Generales: tienen múltiples fines a cumplir (Vg. Estado Nacional, Provincial o Municipal).
  4. Especiales: sólo cumple determinados fines (Vg. sociedades del Estado).

  5. Superiores: ocupan un lugar de preeminencia en relación con las inferiores.
  6. Inferiores: ocupan un lugar de menor jerarquía con relación a los superiores (Vg. Estado Nacional frente al Municipal).

  7. Personificada: la organización es sujeto de derecho porque tiene personalidad jurídica propia (Vg. Estado Nacional).

No personificada: la organización está integrada por órganos carentes de personalidad jurídica propia.

Principios técnicos de la organización administrativa

Toda organización tiene dos principios esenciales de adecuación, a saber:

  1. Unidad: también se denomina planificación. Por éste principio se dispone la aplicación de pautas uniformes a todos los órganos o entes.
  2. Funcionalidad: componentes de una determinada organización con el fin de lograr cohesión interna. Consiste en asignar a cada componente de la organización administrativa una tarea específica, la cual define su ubicación y diferenciación con los demás órganos.

Ambos principios son estructurales al funcionamiento de la administración.

Disciplinas que lo estudian

Doctrinariamente se ha discutido si el tema de la organización administrativa debe ser afrontado por: a) la Ciencia de la Administración, b) el Derecho Constitucional o c) el Derecho Administrativo.

  1. Los que sostienen que debe ser estudiado por la Ciencia de la Administración parten de la base de que el tema "organización administrativa" como especie del género "organización", es ajeno al derecho por el significativo aspecto técnico de las normas de organización. Estas se distinguen de las normas jurídicas generales en cuanto estas últimas prescriben conductas y se encuentran dirigidas a todos los individuos ajenos al órgano que las dicta, por lo que adquieren carácter jurídico e interesan al derecho en la medida que poseen notas de alteridad al vincular al Estado frente a los terceros.
  2. Mientras, las normas de organización, tienen por objeto la estructuración y competencias de los órganos del Estado, no tienen relevancia externa y se agotan en el propio ente u organismo, sin vincular a los terceros.

    La crítica a esta posición sostiene que, aunque lo expuesto es innegable, no deja de ser defectuoso y parcialmente veraz, ya que en cualquier organización administrativa concreta coexisten normas técnicas, políticas, éticas y jurídicas.

    La existencia de normas técnicas nos hacer ver la relación del Derecho Administrativo y la Ciencia de la Administración, toda vez que corresponde a ésta última determinar las ventajas e inconvenientes de adoptar una u otra forma de organización.

    Pero también hay que tener en cuenta el carácter jurídico de la organización administrativa, porque los entes y órganos que la integran tienen normativamente asignadas porciones de competencia, no sólo con relación a su funcionamiento interno, sino también en cuanto a que el mismo no puede extralimitarse en su ejercicio frente a los terceros administrados. Por lo que se ve una norma de organización interna se proyecta, aunque de forma indirecta, externamente, produciendo efectos sobre terceros y, por ende, fuera de la propia administración.

    Por esta razón, la organización administrativa tiene también carácter jurídico, por lo que no puede ser tema de la exclusiva y excluyente competencia de la Ciencia de la Administración

  3. Otro sector de la doctrina considera que la Administración Pública debe ser estudiada por el Derecho Constitucional.
  4. Como crítica señalamos que si bien es cierto que la estructuración y la asignación de competencia de los tres órganos esenciales del poder político es materia del Derecho Constitucional, ello no es suficiente para que ésta disciplina trate la organización administrativa en sí, toda vez que es al órgano Ejecutivo a quien se le asigna residualmente una mayor competencia en el ejercicio de la función administrativa.

  5. Las circunstancias precedentemente expuestas hacen que el tema de la organización administrativa se rescate para el Derecho Administrativo, sin desconocer la vinculación del tema con otras disciplinas jurídicas:

Con la Ciencia de la Administración: en cuanto a lo que hace a ventajas e inconvenientes de adoptar una u otra forma organizativa.

Con el Derecho Constitucional: en relación con la distribución de competencias esenciales.

Contenido

La Administración Pública, para el cumplimiento de sus propios fines, requiere de una adecuada organización administrativa que comprenda los siguientes aspectos:

Potestad organizatoria (relación con potestad de la Administración Pública)

Se refiere a qué autoridad compete realizar la organización administrativa como principio general y en relación con quien tiene la potestad para crear entes desconcentrados y entes descentralizados (que poseen personalidad jurídica propia).

En este tema también nos encontramos con diferentes posiciones doctrinarias:

  1. Para Marienhoff, Bidart Campos y otros: estas entidades deben ser creadas por decreto del Poder Ejecutivo, en uso de las facultades que le confiere la Constitución Nacional en su art. 99, y en cuanto integran la denominada zona de reserva de la administración. Dejan a salvo las excepciones que preceptúa el art. 75 en cuanto pone entre las facultades del legislador la de crear ciertas entidades especiales como bancos, universidades, etc.
  2. Para Casagne, Diez y otros: corresponde al legislador la creación de los entes en cuestión, apoyándose en lo preceptuado por el art. 75 inc. 20 de la Constitución Nacional, que dice "corresponde al Congreso ... crear y suprimir empleos, fijar sus atribuciones".

Lo cierto es que en la realidad nacional existen entes descentralizados creados tanto por ley formal como por vía reglamentaria.

La distribución de la potestad organizatoria se encuentra en los arts. 75, 99 y 16 al 19 de la Constitución Nacional.

Teorías acerca de la expresión de voluntad del Estado

Sabemos que tanto las personas jurídicas como las personas físicas deben expresar su voluntad para actuar en el campo del derecho. En lo que atañe a las personas físicas, no hay problema, pero sí lo hay en lo que se refiere a las personas jurídicas.

Las personas jurídicas necesitan de personas físicas para manifestar su voluntad jurídicamente, ya que aunque tienen competencia, no tienen capacidad de hecho que les permita actuar por sí mismas. De esto no escapa la persona jurídica que nos interesa, el Estado, ni tampoco los órganos y organismos que lo componen.

Al respecto se han elaborado diferentes teorías para interpretar a un ente u órgano estatal, la voluntad expresada por la persona física o los hechos cumplidos por las mismas, a saber:

  1. Teoría del mandato: se origina en el Derecho Civil. Establece que el funcionario o agente público manifiesta la voluntad del órgano mediante un mandato.
  2. Como crítica se le señala que para que el mandatario pueda actuar es necesario que mandante le acuerde el mandato, lo que supone un acto de voluntad por parte de éste último, tema que no se ha dilucidado con esta teoría.

  3. Teoría de la representación: se basa en la "representación legal" propia de los incapaces, asimilando al Estado con los incapaces y señalando que la propia ley le asigna un representante legal para que exprese la voluntad por él.
  4. La crítica a ésta teoría es doble: por un lado, si se asigna un representante es porque hay alguien capaz de representarse y, por otro lado, si el Estado es un incapaz, no se comprende como hace el Estado para dictar su propia ley y darse representación.

  5. Teoría del órgano: para esta teoría hay un sólo ente de imputación, que se expresa a través de la persona física. Las teorías anteriores suponían la existencia de dos voluntades, mientras que para la teoría del órgano se prescinde de los dos sujetos, sosteniendo que el órgano no es un sujeto diferente o extraño a la persona jurídica de la cual forma parte, sino que nace con ella y se inserta en ella, como uno de sus elementos constitutivos, transformándose en instrumento del cual la persona jurídica se sirve para expresarse.

El órgano no actúa como representante o mandatario de la persona jurídica, sino que, a través del órgano, actúa la persona jurídica misma. La persona jurídica se sirve del órgano como la persona física se sirve de la boca o de la mano.

El órgano

Evolución doctrinaria del concepto de órgano

Etimológicamente órgano significa objeto que sirve a los fines y acciones del hombre.

Criterio subjetivo

Se identifica al concepto de órgano con la persona física que actúa o manifiesta la voluntad del ente administrativo. Así, órgano administrativo sería igual a órgano persona.

Se critica la posición señalando que este concepto no se puede aplicar a los órganos pluripersonales o colegiados, en tanto que no podría identificarse órgano con cada uno de los miembros que lo integran: el órgano es el Directorio, no sus miembros, por ej.

Criterio objetivo

Para este criterio, órgano es el conjunto de facultades y competencias asignadas a una porción del aparato estatal, con total independencia de la persona física a cargo de su desempeño, es decir que no importa la persona que lo detenta. El órgano es la institución: Presidente de la República Argentina, por ej.

Se la critica diciendo que es una visión estática y que no ve la capacidad del órgano persona.

Concepción técnica

Toma como punto de partida dos diferentes puntos de vista: la voluntad estática y la voluntad dinámica.

  1. Voluntad estática: tiene tres componentes fundamentales, a saber:

  1. Voluntad dinámica: está dada por el hombre, que es la voluntad psicológica o fuerza vital que lo mueve.

Teoría ecléctica

Para esta posición el órgano tiene dos elementos:

Teoría del oficio

Es incorporada por la doctrina alemana. Es equivalente a órgano y, consecuentemente, una noción objetiva, dónde el humano llamado a manifestar su voluntad es un elemento extraño al mismo.

En sentido objetivo, el oficio es parte de la persona jurídica Estado, y es un complejo ideal de atribuciones y de los poderes correspondientes, una porción determinada de los asuntos del Estado, delimitada por el derecho Público.

Cualquiera sea la concepción que se tenga del órgano, las consecuencias prácticas no se modifican. El órgano integra el ente, formando con él una unidad y convirtiéndolo en un instrumento del que se sirve para actuar dentro del campo jurídico.

Cargo

La expresión "cargo" puede ser utilizada en dos sentidos:

La más adecuada al Derecho Administrativo es la primera, o sea la relacionada a la posición.

Es necesario destacar que órgano y cargo son conceptos diferentes dado que el órgano tiene funciones definidas y denominación (Vg. Gobernación), en tanto que cargo tiene funciones genéricas o específicas con relación al grado y ubicación escalafonaria, según la jerarquía que ocupe el órgano (Gobernador). No siempre tiene denominación y la función crece de acuerdo aumenta el grado del cargo en el orden jerárquico del órgano.

El órgano y el agente estatal (funcionario o empleado público)

Distinguiendo entre órgano institución y órgano persona, vemos que el agente estatal no es un extraño a la persona jurídica o entidad estatal de la que forma parte, sino que nace con ella siendo uno de sus elementos constitutivos (órgano institución), y que el agente estatal llamado a actuar y expresar la voluntad jurídica del órgano tiene dos voluntades (órgano persona)a saber:

La doctrina ha elaborado dos criterios para determinar cuando nos encontramos ante una relación orgánica y cuando no: un criterio subjetivo y un criterio objetivo, a saber:

  1. Criterio subjetivo: tiene en cuenta la motivación psicológica del agente público. Su voluntad será orgánica y no privada, en la medida que la finalidad perseguida por el agente al actuar lo sea en procura del cumplimiento de los fines asignados al órgano.
  2. Criterio objetivo: tiene la mira puesta en lo objetivamente actuado o realizado por el agente público, independientemente del fin que éste persiga. Al respecto hay dos posiciones:

Ahora, debemos distinguir el género agente público de las especies funcionario y empleado público:

Principios jurídicos de la organización administrativa

Las relaciones jurídicas entre los órganos administrativos pueden ser de dos órdenes: a) relaciones de coordinación: dan lugar al principio jurídico de competencia; o b) relaciones de subordinación: dan lugar al principio jurídico de jerarquía.

En las relaciones interorgánicas se aplican los principios de competencia, jerarquía, colegialidad, centralización y/o descentralización.

En las relaciones interadministrativas, además de los principios mencionados, también se aplica el principio de la deconcentración.

A continuación presentaremos un esquema de los principios jurídicos de la organización administrativa y luego veremos cada uno:

Principios:

Técnicos:

unidad

funcionalidad

 
 

Jurídicos:

competencia: relación de coordinación

jerarquía: relación de subordinación

 
 

Técnico - jurídicos:

Relación interorgánica

competencia

jerarquía

colegialidad

centralización

descentralización

  

Relación interadministrativa

competencia

jerarquía

colegialidad

centralización

descentralización

desconcentración (se agrega sobre la anterior)

Principio jurídico de la competencia

Concepto

Es el conjunto de facultades, poderes y atribuciones que corresponden a un determinado órgano en relación con los demás.

Con esto se quiere significar que el ente estatal tiene funciones a realizar y que los órganos que lo integran tienen competencia. El ente se expresa a través de los órganos competentes, y los actos por él realizados son de imputación al ente.

Naturaleza jurídica

Es un deber facultad - jurídico del órgano a quien le ha sido atribuida la competencia en vistas a una actuación tendiente a la satisfacción del bien común, fin último del Estado.

Caracteres

  1. Obligatoria: el órgano tiene el deber de actuar dentro de las atribuciones conferidas por el ordenamiento.
  2. Improrrogable: la competencia no puede ser extendida o ampliada por acuerdos entre los administrados o entre éstos y la administración. La excepción la tenemos en la delegación y la avocación.
  3. Inderogable: la competencia no puede ser modificada ni dejada sin efecto por acuerdo de partes, pero se permite en algunos casos el ejercicio alternativo de la competencia, esto es, cuando la misma competencia ha sido asignada a varios órganos.
  4. Irrenunciable: siendo el ejercicio de la competencia obligatoria, el órgano administrativo, en ningún caso, puede renunciar a su ejercicio.
  5. La competencia sólo se acuerda al órgano institución y no al órgano persona.

La consecuencia de éstos caracteres es que las normas jurídicas que regulan la competencia son de orden público, por lo cual su transgresión no puede ser subsanada mediante ratificación, salvo determinados supuestos. La única competencia saneable es la competencia en razón del grado.

Estas normas deben interpretarse restrictivamente.

Fuentes de la competencia

En cuanto al tema, decimos que la competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la Constitución Nacional o Provincial, de las leyes o reglamentos dictados en su consecuencia, y de las ordenanzas municipales y reglamentos dictados en su consecuencia.

La norma atributiva de competencia puede morigerar el principio de la inderogabilidad, otorgando competencia alternativa, esto es cuando a dos o más órganos se ha asignado la misma competencia.

Tipos de competencia administrativa

Distinción entre competencia y capacidad

Capacidad (del derecho Privado)

Competencia (del Derecho Público)

  • Es la regla y se presume existente, salvo disposición en contrario

  • Es la excepción, no se presume y debe surgir de una norma expresa
  • Se ejercita teniendo en cuenta el interés privado
  • Se ejercita teniendo en cuenta el interés público
  • Su ejercicio es voluntario
  • Su ejercicio es obligatorio
  • Para Linares es la regla, y asimila la capacidad a la competencia, basándose en los postulados de la permisión. Este postulado puede ser expreso, cuando se establece que la autoridad administrativa está facultada para hacer sólo lo que le está permitido expresamente; o amplia, cuando no tan sólo le está permitido al ente lo expresamente establecido, sino también lo tácito que se incluya en la permisión.

    Diferencia entre competencia y ejercicio de la función

    Hay autores que no diferencian el tema planteado.

    Otros marcan la diferencia estableciendo entre ellos una relación de género a especie, en el cual el género es el "ejercicio de la función" y la especie es la "competencia".

    Así tenemos que el género, el ejercicio de la función, es el conjunto de atribuciones otorgadas a un órgano administrativo: es la aptitud legal de obrar.

    Mientras, la especie, la competencia, es el conjunto de actividades que el órgano puede legítimamente realizar.

    Para que un acto sea válido, es necesario que sea realizado dentro de los fines que corresponden al ente y dentro de la competencia asignada al órgano.

    Clasificación de la competencia

    1. En razón de la materia: tiene en cuenta el contenido o la sustancia del acto o actividad que cada órgano debe cumplir o realizar dentro de la esfera de acción que le ha sido asignada normativamente. La transgresión de tales normas produce la nulidad absoluta, por encontrarse comprometido el orden público.
    2. En razón del territorio: tiene en cuenta el ámbito espacial donde se desarrolla la acción de un órgano. Es el campo delimitado físicamente sobre la base de circunscripciones territoriales normativamente determinadas. Existe competencia territorial nacional, provincial, municipal, comunal. Su transgresión produce nulidades absolutas, por afectar el orden público.
    3. En razón del tiempo: se vincula con el lapso de tiempo durante el cual la norma dispone que el órgano puede desarrollar su actividad. Se distingue la competencia temporal:

    1. En razón del grado: se encuentra vinculada al principio de jerarquía y de organización administrativa. Sabemos que los organismos públicos no se hallan en el mismo plano, sino que la estructura de la organización administrativa posee forma de pirámide, en cuya cúspide se encuentra el órgano superior, decreciendo a medida que se aproxima a la base.

    El vicio de este tipo de competencia es saneable, por lo cual su transgresión genera anulabilidad.

    Excepciones a la improrrogabilidad (delegación y avocación)

    Delegación: es cuando un órgano administrativo superior, al cual ha sido legalmente conferida una competencia, decide transferir a otro órgano inferior el ejercicio de toda o parte de ella.

    La delegación modifica funcionalmente el orden de las competencias asignadas, pero recalcamos que la modificación es funcional, no estructural. Asimismo es temporaria, ya que no implica pérdida ni renuncia de la competencia: su titularidad sigue en cabeza del órgano delegante. Está prevista normativamente y su desplazamiento es descendente.

    En lo que se refiere a la subdelegación, esta está permitida, siempre que haya una norma expresa que lo autorice. Sin embargo hay una cuestión que se plantea con relación a la responsabilidad del delegante por los actos del delegado. Al respecto, parte de la doctrina considera que sí, mientras que otro sector (dentro del cual se encuentra Marienhoff y la Cátedra A de Derecho Administrativo), dicen que no, fundamentándose en que, si se trata de una delegación válida, autorizada, la misma se realiza entre órganos administrados, por lo cual sería indiferente la persona física titular de dicho órgano.

    En la figura de la delegación no interesa el órgano persona sino el órgano institución.

    Cuando se habla de "imputación de funciones", hacemos referencia a la distribución de la propia competencia que hace el ejecutivo en entes vinculados a él, a través del control administrativo. Es decir que no se delegan funciones y competencias propias, sino que se las asigna, en uso de las facultades que constitucionalmente le corresponde por integrar la zona de reserva de la administración.

    En los casos de suplencia y sustitución nos encontramos ante un reemplazo del órgano persona, pero existen diferencias entre ambas. Así vemos que la sustitución procede en caso de grave insuficiencia o irregularidad en el desempeño de las funciones por parte del órgano sustituido (la sustitución se estudia a propósito de la intervención administrativa, que implica la sustitución de un funcionario por otro). En cambio la suplencia es la subdelegación temporaria del titular de un organismo administrativo cuando éste, por una imposibilidad transitoria, se encuentra impedido de ejercer su competencia (Vg. ausencia por vacaciones, enfermedad, etc.).

    En ambos casos no implica modificación de la competencia atribuida legalmente al órgano sustituido o suplantado, sino simplemente reemplazo del órgano persona.

    Avocación: es otra de las excepciones al carácter de la improrrogabilidad de la competencia.

    Es la posibilidad jurídica de que el superior por sí mismo y sin la necesidad de que medie pedido de parte, pueda ejercer la competencia que pertenece al inferior en el conocimiento y decisión de una cuestión determinada. Por ello, a diferencia de la delegación, es siempre ascendente.

    En el orden nacional, la avocación procede siempre, a menos que una norma expresa disponga lo contrario. En el orden provincial, es excepcional: se admite siempre que estuviere expresamente autorizada. En el orden municipal (San Miguel de Tucumán), se admite siempre la procedencia de la avocación, salvo que la competencia asignada al inferior lo fuere en razón de especial idoneidad técnica.

    Principio jurídico de la jerarquía

    Es un principio de organización administrativa desprovisto de todo contenido social, que menta una determinada forma de vinculación entre órganos y agentes públicos.

    Concepto

    Es la relación jurídica que vincula entre sí a órganos de la administración y agentes públicos mediante poderes de subordinación, con el fin de coordinar y dar unidad a la acción de todos ellos.

     

    Caracteres

    1. Es una relación jurídica en razón de las disposiciones que estructuran la administración. Son normas de derecho que rigen la vinculación de los órganos.
    2. Administración interna: existe en la administración y entre órganos y agentes públicos de un mismo ente administrativo.
    3. Vincula órganos y agentes públicos: porque no existe relación jerárquica entre administración y administrados.
    4. Se expresa a través de la potestad de mando.

    Líneas y grados

    En toda relación jerarquiza existen líneas y grados. Las líneas son el conjunto de órganos administrativos y agentes públicos ubicados en sentido vertical. Los grados son las posiciones jurídicas que cada órgano y agente ocupa en la línea.

    Condiciones

    En toda relación jerárquica existen dos condiciones, a saber:

    Exteriorización de la jerarquía

    La jerarquía se exterioriza a través del poder de mando y se caracteriza mediante:

    1. Posibilidad del superior jerárquico de dirigir o impulsar al inferior mediante órdenes.
    2. Factibilidad de dictar instrucciones y circulares.
    3. Posibilidad del superior de cubrir vacantes en los órganos inferiores.
    4. Facultad de avocarse al conocimiento y decisión de las cuestiones de competencia del inferior.
    5. Facultad de delegar cuando legalmente puede hacerlo.
    6. Facultad de vigilancia, control o fiscalización sobre los actos del inferior o su persona.
    7. Facultad de intervención al órgano inferior.
    8. Potestad disciplinaria.
    9. Potestad de revocar o modificar actos administrativos dictados por el inferior.

    Órganos excluidos del poder jerárquico

    El principio es que el poder jerárquico se ejerce sobre todos los órganos y agentes de la Administración Pública, razón por la cual el inferior siempre debe mantener su deber de obediencia, salvo que por el lugar que ocupa o la índole de las funciones que desempeña, no deba el deber de obediencia.

    Ellos son:

    1. Presidente de la Nación o Gobernador de la Provincia.
    2. Órganos consultivos y de control.
    3. Órganos que cumplen función jurisdiccional.
    4. Agentes públicos que cumplen funciones técnicas.
    5. Los docentes en general (en relación con lo atinente a la enseñanza en sí).

    Principio jurídico de la colegialidad

    Estructura del órgano

    El mismo puede ser burocrático o colegiado:

    Burocrático: las competencias del órgano se encuentran asignadas a una sola persona física que manifiesta la voluntad

    Colegiado: el ejercicio de la competencia se halla asignado a varias personas físicas simultáneamente, las cuales actúan entre sí en un pie de igualdad, salvo excepciones. Los colegios expresan su voluntad mediante actos que se denominan deliberaciones.

    Formación de la voluntad unitaria. Procedimiento

    La formación de la voluntad unitaria de un órgano colegiado comprende las siguientes etapas, a saber:

    1. Convocatoria: corresponde al que ejerce la presidencia o dirige el órgano colegiado. Debe comunicarse a todo integrante del órgano, indicando día y hora de la reunión.
    2. Se la debe acompañar con el orden del día a fin de que los miembros conozcan los temas a tratar.

      Las reuniones podrán ser ordinarias, generalmente establecidas en leyes orgánicas y estatutos, o extraordinarias, las cuales se dan cuando existen asuntos urgentes o importantes que deben ser tratados indefectiblemente.

    3. Quórum: para iniciar las deliberaciones, el órgano colegiado debe contar con un número mínimo de miembros presentes para la reunión. Esto es lo que se denomina "quórum de constitución".
    4. Generalmente se exige la mayoría simple (más de la mitad) de los miembros del cuerpo.

    5. Discusión y votación: entendemos por discusión la posibilidad que tiene cada miembro de expresar libremente su opinión; la votación sería la libre expresión de su voluntad.

    Luego de que cada miembro haga uso de la palabra, se pasa a la votación, que es el modo de arribar a una decisión. Todo órgano colegiado, inexcusablemente, debe adoptar las decisiones por mayorías, las cuales pueden ser:

    Quórum de funcionamiento: puede ser que, constituido el órgano colegiado, y hallándose en funcionamiento, uno de sus miembros se abstenga de votar. Esta abstención puede ser obligatoria o facultativa. Será obligatoria cuando el miembro abstinente tiene un interés directo o indirecto en el asunto que se discute y acerca del cual debe votarse. Será facultativa cuando utiliza el instituto de la abstención como un medio de coerción para lograr el propósito que desea.

    En la obligatoria no se computa al abstinente ni para la validez de la asamblea ni para la votación o quórum: el abstinente se reputa como ausente.

    En la facultativa se computa al abstinente para la validez de la asamblea y para el quórum, siempre que permanezca en el recinto dónde se sesiona, no se computaría si se retira del recinto antes de que se vote o dé el quórum.

    El quórum: debe existir al comienzo de la sesión y mantenerse al momento de la votación.

    Decisión

    La decisión que tome el colegio tiene por naturaleza jurídica la calidad de un acto administrativo simple, porque se considera emanado de la voluntad de un sólo sujeto.

    Los miembros de un collegium que no hayan asistido, o votaron en contra o salvaron su voto dejando constancia de su oposición, quedan exentos de toda responsabilidad por las consecuencias que pueda traer el cato emitido o resuelto por el órgano.

    Principio jurídico de la centralización administrativa (administración directa o piramidal)

    Noción conceptual

    La centralización administrativa constituye un tipo de técnica organizativa que se vincula con la estructura de la Administración Pública (Vg. BCRA, ANSES, SIPROSA, etc.).

    Es un principio que hace a la organización administrativa, ya que establece reglas jurídicas que hacen fundamentalmente al respeto de las competencias.

    La centralización administrativa implica que las competencias decisorias han sido atribuidas a los órganos superiores del ente. Como principio jurídico organizativo se dan dentro de una misma persona jurídica estatal que puede ser la administración centralizada o un ente descentralizado.

    La administración centralizada carece del atributo de la personalidad jurídica, la cual será asumida por el Estado Nacional o Provincial, según sea el caso.

    La administración centralizada está integrada por órganos que también son carentes del atributo de la personalidad jurídica, y por agentes públicos, que no son órganos.

    Asimismo, carecen de patrimonio propio.

    Estructura de la administración centralizada

    La jerarquía es el principio fundamental de la estructura de la administración centralizada, la cual vincula tanto a órganos (carentes de personalidad jurídica) como a los agentes públicos en un doble orden:

    1. Permite al superior ejercer sus potestades de mando, vigilancia, disciplina, etc., las cuales caracterizan a la jerarquía
    2. Subordinación del inferior al superior.

    La relación jerárquica se materializa en ordenes, circulares e instrucciones, emanadas de los órganos superiores, las cuales deben observar los órganos inferiores.

    Este principio de jerarquía, consistente en una dependencia jurídica entre órganos y/o agentes públicos superiores e inferiores, es el medio adecuado para lograr la unidad estructural y funcional, colocando a sus órganos y/o agentes en una relación de dependencia y subordinación con respecto a sus superiores jerárquicos (la subordinación existe entre los grados), y de coordinación entre superiores jerárquicos (hay coordinación entre los órganos en la línea jerárquica).

    Caracteres de la centralización

    Potestades de la autoridad máxima de la administración

    Toda la actividad administrativa parte de él y vuelve a él.

    Los poderes jurídicos del jerarca pueden ser considerados desde dos puntos de vista:

    1. Potestades del propio superior para desarrollar las actividades a su cargo, para la cual dispone de la totalidad de los poderes de administración que el ordenamiento jurídico le confiere.
    2. Potestades para dirigir, controlar, revisar, etc., la actividad de los órganos y/o agentes públicos que de él dependan. Para ello dispone de los reglamentos internos, instrucciones, ordenes, etc., para lograr la uniformidad de acción, y aún puede controlar a posteriori.

    Como consecuencia de la jerarquía y de la centralización administrativa, rige el principio del agotamiento de la vía administrativa, pues con la decisión del superior se obtiene la decisión final de la administración.

    Ventajas e inconvenientes de la centralización

    Ventajas

    Inconvenientes

    1. Uniforma el accionar administrativo
    2. Con el control jerárquico se garantiza la legalidad y unidad del obrar administrativo
    3. Mejora los servicios públicos
    4. Con relación al Procedimiento Administrativo, se beneficia el administrado ya que le permite el conocimiento de la autoridad que, en último término, decidirá las cuestiones

    1. Conduce a un centralismo burocrático
    2. Los administrados tienen una menor esfera de acción por estar impedido de acceder a la esfera jerarquizada del centralismo
    3. Se administra dificultosamente de lejos, por cuanto el jefe se encuentra, la mas de las veces, distante del accionar de los órganos de base

    Puede, muchas veces, prestarse a injerencias políticas nocivas

    El principio jurídico de la desconcentración administrativa

    Es una técnica ambivalente, como un principio jurídico de organización administrativa, el cual puede darse tanto en la centralización como en la descentralización.

    Noción conceptual

    Existe desconcentración cuando se atribuye nociones de competencia a los órganos indiferentes, dentro de la administración centralizada o del mismo ente estatal, con el propósito de facultarlo a tomar decisiones definitivas en determinados procedimientos.

    Particularidades de la desconcentración

    1. Compete al órgano legislativo disponer a qué órgano inferior se le va a conceder tal atribución.
    2. El acto que disponga la creación de un órgano desconcentrado, tiene carácter constitutivo.
    3. Sólo puede concretarse en un órgano, jamás en agentes públicos, puesto que la competencia sólo puede ser asignada al primero, ya que a la persona sólo se le asigna capacidad en el derecho privado.
    4. En la desconcentración, el superior jerárquico mantiene sus facultades de supervisión, y, cuando revise los actos administrativos del órgano inferior desconcentrado, sólo podrá confirmarlos o revocarlos, pero nunca podrá ni modificarlos ni sustituirlos.

    Ventajas e inconvenientes de la desconcentración

    Ventajas

    Inconvenientes

    1. Facilita el acercamiento de los administrados a accionar administrativo.
    2. Permite a la administración tomar rápidamente sus decisiones.
    3. Individualiza las responsabilidades.
    4. Se obtiene una mayor competencia técnica.

    1. No permite que cuestiones de una misma naturaleza reciban tratamiento conjunto y ahorre personal.
    2. Se propicia el favoritismo y, a su vez, se deja influir por las particularidades del caso.

    La cátedra de Derecho Administrativo A propicia este sistema de organización en los supuestos en que resulte necesario dinamizar el accionar administrativo.

    El principio jurídico de la descentralización administrativa (o de administración indirecta)

    Noción conceptual

    En las relaciones interadministrativas, además de los principios ya comentados, rige el principio de la descentralización.

    La descentralización administrativa es una técnica de estructuración y un principio jurídico de organización administrativa. Se la llama indirecta porque los cometidos de la administración son los mismos, pero ejercidos indirectamente por entes dotados de personalidad jurídica.

    Descentralización administrativa significa que la competencia decisoria se ha atribuido a un nuevo ente separado de la administración central, dotado de personalidad jurídica propia y constituido por órganos propios, centralizados o desconcentrados, que expresan la voluntad del ente.

    Regulación actual de diferentes tipos de entes. Proyecto de texto de Ley Orgánica

    En nuestro país no existe un texto único de Ley Orgánica que contenga las normas básicas de estructuración de estos entes. Por ello, cada ente descentralizado responde a un tipo diferente de forma jurídica, donde las atribuciones de competencia varían entre uno y otro.

    A mayor asignación de competencia corresponde, generalmente, un contralor administrativo más débil. Esto es así porque a mayor subjetivación, mayor personalidad jurídica y, por ende, mayor competencia. La personalidad jurídica se adquiere a mayor concurrencia de los elementos de capacidad, imputación y legitimación.

    Caracteres de los entes descentralizados

    1. Tienen personalidad jurídica propia.
    2. El Estado les asigna recursos legalmente (económicos, financieros, etc.)
    3. Tienen patrimonio de afectación, ya que el mismo pertenece al Estado.
    4. La existencia de personalidad jurídica y la asignación de recursos le posibilita al ente su autoadministración.
    5. Su creación depende de un acto de voluntad estatal, ya sea ley formal o reglamento.
    6. Está sometido al control de la administración centralizada.
    7. El Estado responde en forma subsidiaria cuando los entes no lo pueden hacer patrimonialmente.

     

    Autonomía, autarquía y autocracia

    Autonomía

    (descentralización política)

    Autarquía

    (descentralización administrativa)

    Autocracia

    (autosuficiencia económica)

    • Se vincula a la descentralización política (Vg. Estado Federal y Provincias autónomas).
    • Significa gobierno propio, facultad de legislar por sí mismo.
    • Quiere decir que el ente tiene poderes para darse sus propias normas y regir por ellas su accionar.

  • Está referida a una especie de descentralización administrativa (Vg. Caja Popular de Ahorro de la Provincia de Tucumán).
  • Significa mando propio o gobierno propio, en cuanto tiene atribuciones para administrarse a sí mismo, en el marco de la norma creadora u orgánica que se le ha impuesto.
  • Autarquía es igual a autoadministración.
  • Significa autosuficiencia económica, y el término pertenece a las Ciencias Económicas.
  • Especies de descentralización o de entes descentralizados

    1. Los que desempeñan función típicamente administrativa.

    Por principio, las entidades autárquicas son siempre descentralizadas, pero no toda descentralización implica autarquía.

    Ente autárquico territorial

    Vg. las comunas rurales.

    Importa la transferencia de funciones y competencias a entes dotados de personalidad jurídica y, consecuentemente, independientes de la administración central, para que sean ejercidos dentro de un determinado ámbito espacial (territorio, localidad, etc.).

    Tienen competencia general.

      

    Ente autárquico institucional o federal

    Vg. Caja Popular de Ahorro de la Provincia de Tucumán

    También se llama descentralización por servicios.

    Importa la transferencia de funciones y competencias específicas, de carácter eminentemente técnico, a entes dotados de personalidad jurídica e independientes de la administración central.

  • Entes que desarrollan actividad comercial o industrial
    • Empresas del Estado.
    • Sociedades del Estado, etc.
      

    El contralor administrativo

    No corresponde que se la denomine "tutela administrativa" porque los entes descentralizados no son capaces o incapaces, sino que tienen mayor o menor competencia según las atribuciones acordadas por la norma orgánica o de creación.

    La aptitud jurídica de la autoadministración de las entidades descentralizadas tiene como contrapartida la potestad de la administración centralizada de controlarlas, pero tal control no debe impedir al ente administrarse a sí mismo.

    Es por ello que contralor administrativo será el ejercicio de facultades que acuerda el ordenamiento jurídico positivo a la administración central, con carácter limitado, para que controle a los entes descentralizados en la realización de sus cometidos.

    El límite al control estará dado por la autarquía del ente y por lo que le acuerde el ordenamiento jurídico positivo.

    Este control no se presume, debe surgir de la norma expresa. Es, asimismo, de interpretación restrictiva.

    En la relación de contralor encontramos un sujeto activo de control, que es la administración central, y un sujeto pasivo de control, que es el ente descentralizado.

    Entre las entidades descentralizadas y la administración central no existe relación jerárquica (no hay ni inferior ni superior).

    El control administrativo puede ser:

    a) Según el objeto:

    1) De legitimidad

    Pretende que los actos del ente autárquico se ajusten al derecho objetivo

     

    2) De oportunidad, mérito o conveniencia

    Tiene por fin que las entidades autárquicas realicen una eficaz y buena administración

    b) Según la oportunidad de su ejercicio

    1) Preventivo

    Se hace efectivo mediante el régimen de aprobaciones, autorizaciones y visto bueno. Es excepcional, es decir, sólo cuando la norma lo establece expresamente. También es automática, o sea que la facultad de decisión del ente funciona sólo si media control.

     

    2) Represivo

    Se hace efectivo a través de la supresión de ejecutoriedad de los actos administrativos dictados por entes descentralizados, o la revocación de los mismos

    Ventajas e inconvenientes

    Ventajas

    Inconvenientes

    1. Permite descongestionar la actividad del órgano central.
    2. Facilita la celeridad en el análisis y resolución de los asuntos sometidos.
    3. En el ente descentralizado institucional, la actividad la desarrollan agentes públicos especializados técnicamente, lo que patentiza la mejor satisfacción de los intereses de la comunidad.

    1. Debilita al órgano central.
    2. Los entes descentralizados territorialmente, por lo general, los integran agentes que no tienen idoneidad debido a que hay órganos integrados por factores políticos.
    3. Algunas veces suele calificárselo de costoso.

    Recentralización y excentralización

    Recentralización es la devolución de facultades del ente descentralizado a la administración central, lo cual se hace por un acto administrativo del mismo rango que el que dispuso la descentralización.

    Excentralización (según Dromi), se da cuando se disgrega el centro, se niega la integración, la relación orgánica y la subordinación jerárquica. Es decir, no existe un centro de referencia del cual partir.

    Dromi no tuvo adherentes, y se lo rechaza como principio administrativo organizativo.

     

     

    FIN DE LA BOLILLA 3